Бюджетный федерализм и модели его построения

Бюджетный федерализм – принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета сочетать интересы федерации с интересами её субъектов и органов местного самоуправления. Государство создаёт правовую среду для функционирования рыночной экономики, являясь поставщиком общественных товаров и услуг. Тем самым оно влияет на размещение ресурсов в экономике, осуществляет перераспределение доходов между индивидами, оказывает стабилизационное воздействие на экономику и финансовую систему, способствует экономическому росту.

Управление общественными финансами при наличии многих единых принципов и методов осуществляется раздельно на каждом уровне власти и в каждой юрисдикции (территориально-публичном образовании). Объяснить взаимоотношения между уровнями бюджетной системы и определить пути их наиболее рационального построения, призвана теория бюджетного (фискального) федерализма. Федерализм в данном случае подразумевает наличие как минимум одного обособленного бюджетного уровня на субнациональном уровне.

В самом широком смысле с помощью понятия «федерализм» характеризуют отношения между какими-либо элементами, обладающими определенной самостоятельностью, и основанные на добровольности, компромиссе, содружестве. Под такими элементами понимались политические образования (И. Альтузис), равноправные государства (Ш. Монтескье), самостоятельные производственно-потребительские коммуны (П. Прудон) и т.д.

Рассредоточение властных полномочий и отказ центра от монополии на принуждение чреват несогласованностью регулятивных и фискальных решений органов власти разного уровня. В этих условиях результативность напрямую зависит от степени координации интересов всех уровней государственной власти, хозяйствующих субъектов и населения. Однако при «согласованном федерализме» эффективность функционирования общественного сектора более существенна, чем в странах, в государственном устройстве которых преобладают механизмы унитаризма.

Теория бюджетного федерализма основана на теореме децентрализации, сформулированной американским экономистом У. Оутсом. Сущность данной теоремы состоит в том, что в отсутствии экономии на издержках от централизованного предоставления общественных благ уровень общественного благосостояния выше в том случае, когда эффективные уровни потребления обеспечиваются в каждом территориальном образовании. Это гораздо приемлемее, чем, если бы какой-либо единый, унифицированный уровень потребления поддерживался для всех территориальных образований.

Таким образом, суть бюджетного федерализма заключается в том, что принимаемые на каждом уровне власти решения об оказании общественных услуг должны отражать предпочтения населения соответствующей территории.

Исходя из критериев масштаба юрисдикции и подверженности экономики страны внешним факторам, можно сделать вывод, что такие функции, как стабилизационная (антициклическая экономическая политика) и перераспределительная (борьба с бедностью) в большей мере подходят для центрального уровня власти и должны проводиться централизованно. В то же время аллокационная (распределительная) функция, связанная с выделением ресурсов и удовлетворением потребностей в общественных благах (товарах и услугах), а также организацией производства этих благ, может выполняться как централизованно, так и децентрализованно.

Главное в бюджетном федерализме – отношения, основанные на взаимовыгодных условиях в межбюджетной сфере, подразумевающие баланс централизма и децентрализма во всех сферах и максимально удовлетворяющие все потребности населения в общественных благах.

В настоящее время всё большее число стран, независимо от государственного устройства (федеративного или унитарного), формирует своё бюджетное устройство на основе относительной бюджетной автономии субнациональных уровней власти. Такое бюджетное устройство получило название «бюджетный федерализм».

Необходимо отметить, что впервые данные модели были выделены А. Шахом. При двойственном федерализме полномочия федерации и субъектов четко разграничены конституцией, обеспечивая их независимость друг от друга и неприкосновенность зон регулирования, отведённых каждому уровню. Данная форма являлась первичной для федераций, которые были образованы на основе союза (объединения) суверенных государств, в котором устанавливались в целом ограниченные сферы ведения и полномочия федерации и сохранялись значительные полномочия субъектов федерации (США, Канада, Швейцария).

В США развитие кооперативного бюджетного федерализма было связано, прежде всего, с усилением полномочий штатов по функционированию федеральных целевых программ, ряд из которых находится ныне в их административном управлении (программы в сфере охраны окружающей среды, социального обеспечения и медицинской помощи бедным). Программы содержат механизмы финансового контроля и совместной ответственности федерации и штатов по их функционированию.

В наиболее полном виде кооперативная форма федерализма получила развитие в Германии. Она связана с конституционно установленным институтом совместного ведения (совместной компетенции) между федерацией и её субъектами, что требует формирования постоянных партнёрских отношений, сотрудничества и солидарной ответственности. На управленческом уровне механизм сотрудничества функционирует в форме постоянных конференций премьер-министров и соответствующих министров земель и федерации, в ходе которых вырабатываются совместные постановления, программы и иные акты, нацеленные на решение наиболее сложных и актуальных проблем.

Для кооперативной модели характерна в целом относительно меньшая самостоятельность местного самоуправления, чем в условиях «разделенного» бюджетного федерализма, в отношении, как формирования собственных бюджетных доходов, так и осуществления расходных функций и заимствований. Если в двойственной модели бюджетного федерализма особое значение придается налоговой автономии (наличие собственных налоговых источников и налогового администрирования) муниципальных образований, то в кооперативной модели упор делается на использование региональными и местными органами власти совместных налогов.

Соответственно в кооперативной модели относительно большую роль играют межбюджетные трансферты, направленные на бюджетное выравнивание, тогда как в раздельной модели акцент делается на целевые обусловленные трансферты. В странах, использующих кооперативную модель, также в большей степени ограничиваются и контролируются заимствования, осуществляемые местными органами власти.

Данные две модели являются налогово-бюджетными. Конкурирующий федерализм фокусируется на идее относительной бюджетной автономии каждой административно-территориальной единицы. Предполагается, что в этих условиях обеспечивается наиболее полный учет предпочтений местного сообщества, поэтому не следует добиваться единообразных условий жизни на всей территории страны путем корректировки результатов деятельности рыночных сил.

Чем меньше зависимость от внешних фондов, тем выше заинтересованность в более рачительном использовании собственных ресурсов, в расширении собственной налоговой базы, поскольку в этих условиях любой бюджетный избыток не будет компенсироваться за счет соответствующих сокращений межбюджетных трансфертов. Такой подход принят, в частности, в США, где отдельные штаты могут сами проводить собственную налоговую политику и имеют при этом широкие расходные полномочия.

Характерным для этой модели является использование совместных налоговых источников и перераспределение бюджетных доходов в качестве инструмента регулирования «неравных» условий жизни. Такой подход присущ Германии, где налоги, закрепленные за каждым бюджетным уровнем, составляют небольшую часть бюджетных доходов. Основными источниками бюджетных доходов служат налоги, которые собираются централизованно и распределяются в соответствии с установленными долями (при этом распределение сбора от подоходного налога и налога на прибыль закреплено в конституции Германии).

Необходимо обратить особое внимание на то, что государственное устройство не совсем полностью определяет распределение прав и обязанностей между уровнями бюджетной системы. Например, в ФРГ органы власти земель намного сильнее зависимы от решений федерального правительства, чем в Канаде или США, которые также являются федерациями, а ситуация с правами по установлению налогов, доходной базы и расходными полномочиями местных и региональных бюджетов Италии, особенно после начала процесса децентрализации бюджетной системы, значительно отличается от Великобритании, хотя оба государства являются унитарными.